Наскільки ефективно працюють інструменти комунікації у Селидовому

В життя громад впроваджуються все більше нових інструментів впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. Виникають нові способи та форми комунікацій між владою, депутатами, жителями громади. З’являється можливість ініціювання та прийняття дійсно важливих рішень через залучення до цього процесу безпосередньо жителів громад та відкрите ведення діяльності місцевою владою. Такими інструментами та формами комунікації є запити про доступ до публічної інформації, звернення громадян, місцеві ініціативи, громадські збори, громадська експертиза, громадські слухання, громадська рада, електронні петиції, звітування голів, депутатів, органів виконавчої влади, комунальних підприємств тощо. Активісти руху «Сильні громади» розробили методологію, за допомогою якої дослідили, наскільки ефективно ці інструменти демократії розвинуті в Селидовому. 

На законодавчому рівні прийняті норми, що описують ці інструменти, регламентують порядок їх застосування, встановлюють відповідальність за порушення. Відповідно, важливим показником виявлення волі представників місцевої влади є прийняття як окремих Положень чи затвердження Порядків щодо застосування кожного з механізмів взаємодії, так і викладення їхнього опису в Статуті громади (ст. 19 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні») чи регламентах міських рад, виконавчих комітетів. Крім того, важливим показником взаємодії та відкритості є обов’язкове оприлюднення широкого спектру інформації (ст.15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації») на офіційному сайті міської влади, у т.ч. Статутів, Регламентів, Положень, Порядків, в яких затверджена процедура використання механізмів взаємодії влади й громади. Відповідно до цієї норми Закону, обов’язковим є також оприлюднення на сайті міськради звітів за проведеною роботою цьому напрямку, розміщення графіків прийому, зразків оформлення документів (зокрема зразків запитів – ст.19 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»).

Так, згідно розробленої рухом «Сильні громади» методології оцінки використання таких інструментів взаємодії місцевої влади з громадянами, Селидове набрало 35,25 балів з можливих 74. Наявність або відсутність основних інструментів, надані у вигляді інфографіки.



А тепер докладніше розглянемо кожен інструмент взаємодії.

Отже, почнемо з запитів про доступ до публічної інформації та звернень громадян. Ці інструменти різняться між собою, не зважаючи на видиму схожість, в першу чергу, своїм змістом: запит – прохання надати інформацію, звернення – прохання вчинити певні дії, викладені у пропозиціях, заявах чи скаргах. Варто також мати на увазі, що запит на інформацію подається з метою реалізувати конституційне право на отримання інформації, передбачене статтею 34 Конституції України і детально врегульоване Законом України “Про доступ до публічної інформації”, звернення – з метою реалізації низки конституційних прав. А саме, за допомогою пропозицій громадяни можуть реалізовувати не тільки право на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, але й право брати участь в управлінні державними справами. З заявами звертаються щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. І основною відмінністю, що має практичне значення, є строк надання відповіді. На запити – 5 робочих днів, на звернення – 30 календарних днів.

Розглянемо, використання механізму запитів і звернень Селидівською міською радою. Щодо перших, то міська рада на наш офіційний запит не надала інформації про наявність затвердженого Порядку складання, подання, опрацювання запитів на інформацію та надання відповідей на них, ні Порядку обліку запитів на інформацію. Відповідно, ця інформація відсутня й на офіційному сайті Селидівської міської ради. Натомість на сайті міської ради в розділі «Сектор з правової роботи та доступу до публічної інформації» (шлях по сайту: вкладка «Влада» - вкладка «Структура» - внизу 1 серед 24 розділів) можна знайти посилання на коротку «інструкцію», яка, на жаль, повною мірою не висвітлює опис механізму запиту про доступ до публічної інформації. Зокрема, впадає в око у цій «інструкції» відсутність опису строків розгляду, процедури оскарження запитів тощо. Про порушення вимог пп.10 ч.1 ст.15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» свідчить відсутність звітів щодо задоволення запитів. Проте варто сказати, у виконання пп. 11 цієї ж норми Закону, в цій «інструкції» зазначено відповідальну особу, графік прийому запитів, поштову скриньку, телефон, електронну адресу. Але варто відзначити сумлінність виконання норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» управлінням соціального захисту населення. Ним викладено затверджений наказом Порядок складання, подання та розгляду запитів на публічну інформацію в управлінні праці та соціального захисту населення Селидівської міської ради, Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядника інформації, зразок запиту, звіти щодо задоволення запитів та графіки прийому запитів в усній, письмових формах, поштову адресу, телефон тощо.

Кращі справи зі зверненнями громадян. По-перше, варто зазначити, інформація про звернення громадян міститься як в Статуті громади, Регламенті виконавчого комітету, які є на сайті міськради, так і затверджено Порядок розгляду письмових звернень громадян у виконкомі міської ради окремим рішенням №57 від 28.03.2012р., що його надано у відповідь на запит про доступ до публічної інформації. Зрозуміло, що міська рада зобов’язана публікувати на сайті не тільки Статут та Регламент, але й зазначений окремий Порядок, тим самим виконуючи вимоги ч.2 ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», де зазначається, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати на веб-сайті інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації.

Відповідно до статей 7.7.1 та 7.7.2. Регламенту роботи виконавчого комітету, прийом, реєстрація, первинний розгляд звернень, контроль за додержанням термінів проходження звернень у виконкомі та опрацювання доручень керівництва щодо розгляду звернень по суті порушених питань, контроль за їх виконанням і наданням відповідей громадянам проводиться відділом діловодства і контролю міської ради.

Варто сказати, що на сайті у вкладці «Звернення громадян» розміщено інформацію про закони та підзаконні акти України, що регулюють питання звернень громадян, Загальну Декларацію з прав людини; графіки прийому з особистих питань керівництвом виконкому Селидівської міської ради, та особистого прийму осіб, які потребують безоплатної первинної правової допомоги; інформацію про стан роботи зі зверненнями (звіти) за різні періоди; зразок заяви. Зокрема, звіт зі звернень за 2015 рік є по управлінню соціального захисту населення.

Як вказано у статті 6.1.3. Регламенту роботи виконавчого комітету: усі посадові особи місцевого самоврядування повинні здійснювати прийом жителів міста. У кожному підрозділі виконкому, відділі, комунальному закладі є окремі графіки, з якими можна ознайомитись, перейшовши до відповідного розділу сайту, в якому містяться відомості про конкретну установу, відділ тощо.

Щодо виїзних графіків міського голови, його заступників, керівництва виконкому, то вони на сайті відсутні. В п.7.3 Регламенту роботи виконкому зазначено: «Оприлюднення графіків виїзних прийомів здійснюється напередодні їх проведення за місцем мешкання громадян відповідними органами місцевого самоврядування, на території яких проводиться виїзний прийом, оголошення про проведення телефонного зв’язку з населенням “Гаряча лінія” оприлюднюється у засобах масової інформації щотижня».

Варто додати, що виїзні графіки викладені на сайті міськради управлінням соціального захисту населення та КЗ «Селидівський центр первинної медико-санітарної допомоги».

На головній сторінці сайту розміщена контактна інформація: поштова та електронна адреси, телефон.

Ситуація ж з прийомом звернень громадян депутатами міської ради наступна: на сайті оприлюднений графік прийому громадян депутатами, проте далеко не кожен депутат його дотримується. Зазвичай, прийоми відбуваються за попереднім погодженням між громадянином та депутатом (докладніше див. тут).

Також важливим плюсом є функціонування порталу «Контакт-центр», на який можна потрапити за посиланням з офіційного сайту міськради, де після створення власного кабінету, можна заповнити форму звернення, простежити його виконання, ознайомитись зі статистикою та мапою звернень тощо. На порталі «Контакт-центр» оприлюднені номери телефонів «гарячої лінії». Портал надає жителям можливість:

• отримувати інформацію про діяльність органів влади;

• контролювати своєчасність та якість робіт, що виконуються на об'єктах міського господарства;

• повідомляти про виявлені порушення;

• вказувати на незаконне розміщення об'єктів;

• пропонувати додаткові роботи з благоустрою дворів;

• оцінювати роботу державних установ;

• підтверджувати чи спростовувати відповіді службовців про вирішення проблем.

З Регламентом контакт-центру можна ознайомитись тут.

Місцеві ініціативи

Місцева ініціатива – інструмент волевиявлення, що надає можливість громадянам самостійно вирішувати будь-які питання місцевого значення шляхом подачі до органу місцевого самоврядування проекту рішення, який обов’язково розглядається на сесії місцевої ради.

На державному рівні регулюється Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». Проте закон не визначає порядку реалізації права на місцеву ініціативу членами територіальної громади. Таким чином, відповідний порядок може бути урегульований через ухвалення міською радою окремого Положення «Про порядок реалізації права на місцеву ініціативу» та/або визначений у Статуті територіальної громади. Фактично Селидівською міською радою механізм міських ініціатив прописаний тільки в п. 2.8 Статуту громади.



Згідно з листом-відповіддю від 14.12.2016р. №004-96 17/7 на наш офіційний запит про доступ до публічної інформації, окремих положень по місцевих ініціативах не приймалось. Відсутність окремого положення, де б детально було описано процедуру проведення місцевих ініціатив, може свідчити про відсутність волі у прийнятті рішень представників місцевого самоврядування щодо підвищення ефективності механізмів взаємодії влади з населенням. Перелік рішень, прийнятих за результатами розгляду поданих місцевих ініціатив, на наш запит також не був наданий, тож можна говорити про їхню відсутність. Отже, як бачимо, такий механізм, як місцеві ініціативи слабо розвинутий й принаймні 2016 року не працював.

Громадські збори

Загальні збори громадян – зібрання членів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення. Органи державної влади та місцевого самоврядування зобов’язані розглянути пропозиції та зауваження підтримані загальними зборами.

Ситуація з громадськими зборами подібна до місцевих ініціатив: в Статуті пунктом 2.5 прописаний порядок, а окреме положення, згідно з відповіддю на запит, відсутнє. Попри відсутність в Статуті громади говориться про те, що порядок проведення загальних зборiв громадян за мiсцем проживання, прийняття на них рiшень i характер цих рiшень визначаються “Положенням про загальнi збори громадян за мiсцем проживання”, що затверджується рiшенням мiської ради. Варто сказати, процедура загальних зборів громадян описана лише в загальних рисах.

Так, не вказано, зокрема, хто може брати участь (наприклад: громадяни, які досягли 18 років і постійно проживають на відповідній території; народні депутати та депутати місцевих рад; представники органів державної влади та місцевого самоврядування; громадські об’єднання, органи самоорганізації населення, організації співвласників багатоквартирних будинків, благодійні організації; представники підприємств, організацій, установ незалежно від форм власності тощо), а зазначено тільки тих, хто може скликати. Не описано порядок подання та реєстрації документів на ініціювання, проведення, оформлення рішення громадських зборів тощо. Тобто у випадку з загальними зборами громадян, також можна припустити відсутність волі в прийнятті рішення про затвердження окремого положення, де б чітко була прописана процедура їхнього проведення. Протоколів за результатами проведення громадських зборів на запит не було надано й відповідно, можна припустити, що такі не проводились.

Громадські слухання

Громадські слухання – зустріч з депутатами місцевої ради, службовими особами її виконавчих органів, місцевим головою, іншими посадовими особами місцевого самоврядування, під час якої члени громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

На державному рівні цей механізм регулюється Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», але Законом не визначено порядок проведення громадських слухань. Він може бути закріплений у Статуті та Положенні територіальної громади про громадські слухання.

Селидівська міська рада для реалізації механізму громадських слухань прийняла положення в п. 2.7. Статуту громади (фото 3), та затверджений рішенням від 20.03.2013 р. № 6/34-871 Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, що його надали у відповідь на наш запит. У відповіді на запит також зазначено, що протягом 2016 року громадських обговорень не проводилось.



Оскільки на сайті міськради Порядок відсутній, порушуються вимоги ч.2 ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», де зазначається, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації.

Такий механізм як громадська експертиза передбачає проведення оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами влади у своїй роботі на жаль, не розроблений як нормативно, так не мав застосування й на практиці. На державному рівні регулюється Постановою КМУ від 5.11.2008 р. №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади». Єдине, що можна зауважити, це згадка про громадські експертизи в Статуті громади (Фото 4), що вчергове свідчить про відсутність волі у представників місцевого самоврядування щодо прийняття рішень для розробки механізмів взаємодії громадськості й представників влади.



Громадська рада

Громадська рада – постійно діючий колегіальний виборний консультативно-дорадчий орган, утворений для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

На місцевому рівні в Селидовому діяльність Громадської ради регулюється Статутом громади та Положенням про громадську раду від 20.03.2013р. №6/34-871 до якого цього року були внесені зміни. Проте в Статуті громади діяльність громадської ради описана не повно, й обмежується проведенням громадських експертиз.



Крім того, на сайті міської ради викладено: протоколи засідань, плани робіт, склад Громадської ради: керівництво (щоправда, без зазначення контактних даних), комітети, члени громадської ради. Щодо графіків та місця засідань, то така інформація на сайті відсутня. Проте є одиничне оголошення про наступне засідання з зазначенням порядку денного.

Також треба зазначити про оновлення складу громадської ради, яке було здійснено проведенням установчих зборів від 23.08.2016р. На думку деяких представників громадських організацій, що увійшли до нового складу, діяльність ради стала носити менш формальний характер. Проте, як зазначають ті ж представники громадської ради: для прийому громадян формально існує приймальня, але фактично не прийнято заходів щодо встановлення графіку прийому та присутності в ній представників громадської ради.

Звітування міського голови, виконкому, комунальних закладів, установ, підприємств, депутатів

Стосовно звітування представниками органів місцевого самоврядування, комунальних установ, підприємств, депутатів, то одразу треба сказати, що на місцевому рівні нормативна база представлена у вигляді Статуту громади, Регламентів роботи міської ради та виконавчого комітету. Окремих положень не розроблялось.

Щодо звітування міського голови, то в Статуті громади зазначено:



Про діяльність виконкому звітує міський голова (ст. 3.4.3 Статуту громади). Щодо звітування відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади міста, то згідно з п.1.5. Регламенту роботи виконавчого комітету виконком міської ради координує їхню діяльність та заслуховує звіти про роботу їхніх керівників. Також, варто зазначити, що ст. 1 Регламенту роботи міськради зазначено: «міська рада та її посадові особи систематично, але не менше 2-х разів на рік інформують населення про виконання програм соціально-економічного, культурного розвитку, місцевого бюджету та з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність як безпосередньо, так і через пресу, телебачення, радіо».

Щодо звітування суто депутатів, то конкретних строків в місцевих нормативних актах не вказано. Говориться тільки те, що депутат міської ради періодично інформує своїх виборців про результати розгляду радою та її виконавчими органами доручень виборців та особисту участь в організації їх виконання (ст.57 Регламенту роботи міськради). Проте згідно зі ст. 16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»: зазначається, що депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов'язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу, об'єднаннями громадян.

Що ж ми маємо на практиці?

- Звітування за 2016 рік міським головою, а відповідно виконкомом та комунальними установами перед жителями міста не проводилось, на сайті міськради розміщено тільки звіт міського голови про виконання програми соціально-економічного розвитку за 2015 рік;

- На сайті відділом економічного розвитку щоквартально оприлюднюються звіти «Підсумки соціально-економічного розвитку».

- Фінансовим управлінням щомісячно публікується інформація про дохідну та видаткову частини бюджету.

- Деякі відділи та установи публікують інформацію зокрема щодо процедури державних закупівель, а саме: Управління соціального захисту населення, КЛПУ «Селидівська центральна міська лікарня», КЗ «Центр первинної медико-санітарної допомоги», КЛПУ «Селидівська міська стоматологічна поліклініка», Відділ обліку та звітності Селидівської міської ради.

Щодо звітування депутатами, то як повідомляє Селидівська міська рада у листі-відповіді на наш запит про доступ до публічної інформації: звіти депутатів Селидівської міської про свою роботу перед виборцями планується провести в I кварталі 2017 року. За інформацію з внутрішніх джерел, звітування мало відбутися до кінця року й скоріше за все формальне: лише на папері, не зважаючи на завзяте бажання окремих депутатів організувати такі зустрічі. Хоча, попереду ще є час і можливо вдасться провести збори громадян для заслуховування депутатських звітів.

Отже, як бачимо нормативна-правова база, що описує порядок звітування органами місцевого самоврядування кожного окремо залишає бажати кращого, що в чергове говорить про відсутність волі в прийнятті рішень, щодо поліпшення механізму взаємодії.

Електронні петиції

Важливим кроком у розвитку механізмів взаємодії громадян з органами місцевої влади стало впровадження цього року системи електронних петицій. Електронна петиція – це особлива форма публічного колективного звернення громадян до Президента України, Верховної Ради, Кабінету Міністрів чи органу місцевого самоврядування, за допомогою якого через офіційні веб-сайти можна зібрати необхідну кількість підписів та домогтися вирішення проблем загальнодержавного чи місцевого значення.

Варто зауважити, що в Статуті громади відсутнє положення про петиції, а окреме Положення (затв. рішенням від 20.04.2016 р. №7/7-256), оприлюднене на сайті тільки в переліку рішень, затверджених на сесії від 20.04.2016 року. Це є, на наш погляд, недоліком, позаяк відсутність положення серед основної інформації сайту ускладнює його пошук. Щодо практичного застосування порталу електронних петицій, на який можна потрапити за посиланням з офіційного сайту міської ради, то тут ситуація залишає бажати кращого через низьку активність громадян. За весь час існування сайту (більше ніж півроку) зареєстровано тільки три петиції, які не набрали понад 100 голосів протягом 45-денного терміну.

Підсумовуючи дослідження механізмів взаємодії влади й громадян, вважаємо за потрібне зробити акцент на відсутності в Селидівської міської ради окремих положень по багатьох із них, які б детально описували порядок застосування цих механізмів, а також на не оприлюдненні деяких прийнятих положень на офіційному сайті. Положення, затверджені Статутом є звичайно позитивним кроком у розвитку комунікації та відкритості органів місцевого самоврядування, проте ніщо не перешкоджає створенню окремих положень та їх публікацій на офіційному сайті для більш ефективного застосування цих механізмів.

Олександр Цахнів

Координатор руху «Сильні громади» у Селидовому